高校预算编制精细化研究与对策
首都师范大学 白建忠
【摘要】在高校不断加强预算精细化管理的进程中，笔者从近年高校预算执行及预决算分析的角度反观高校预算编制，剖析出预算编制环节存在不够精细化的问题，针对问题加以研究，提出合理、可行的预算编制精细化的对策，为学校预算管理提供借鉴。
【关键词】高校；预算编制；对策
高校预算是学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币化表现，是学校日常组织收入和控制支出的依据。预算编制是高校经费管理工作的首要环节与基础，只有对预算的编制进行科学论证，可行性分析与研究，实事求是，切实细化预算编制内容，才能编制出有效完整的预算，在严格预算执行后，方能实现年初的既定目标。
预算主要包括预算编制、预算执行、预算绩效等环节。一说到预算精细化，很多人关注的是立了多少项目，项目中的内容细化到费用，在财务软件中严格控制，报销时如何严把预算内容等等。但高校预算精细化不仅仅是把学校内部各类涉及资金的事项落实到财务系统中的每个项目，再把每个项目中的预算内容落实到财务系统控制模板中的各项费类那样简单。预算编制的前置性决定预算的精细化在做预算的初期就开始显现，科学、合理、细化到单位级别的各类收入预算，资金来源清晰、归类准确、测算依据充足的支出预算都是预算精细化的精髓。预算精细化要在预算编制环节就要做到。
目前，高校预算编制的工作一般分两个步骤进行。第一步是在每年10月以学校为单位编制预算，简称部门预算，是学校大收大支的预算，是学校全口径收入安排全口径支出的预算，是收支平衡预算。第二步，一般是在每年年末以校内各部门为单位编制预算，简称校内预算，由校内各单位编报本部门预算，学校依据校内预算工作程序，一般在下年三月上级主管部门批复学校部门预算后，在批复额度的基础上按预算法中规定的时间要求下达校内预算。
以往，高校在编制部门预算时，基本经费按照生均经费拨款计算，没有太大的申报资金余地。但教委专项经费需要按不同类别的项目申报，每个项目都要有比较具体的可行性论证、不同类别的专项有不同的预算内容，每个预算内容又需要有支撑材料，若学校成熟的项目多还能申请更多的项目，争取到更多的资金，所以在申报部门预算的短短几天里，高校就把更多的精力投入在教委专项预算的编制中。2013年以来，受国际经济影响，我国经济形势发生较大变化，出现拐点，开始主动调整经济结构。经济形势决定财政形势，随着2015年1月1日新修订的《预算法》正式实施后，部门预算编报也在进行改革，上级主管部门调整了专项经费与基本经费的拨款结构，把一些专款专用的项目资金整合成作为专项管理的基本经费，将更多的资金自主权下放至高校。在这种拨款方式下，对于高校校内预算编制来说，并不只是对基本经费预算做简单的加法，而是要结合学校实情，充分考虑资金的统筹使用。
一、高校预算编制存在的问题
（一）高校部门预算编制存在的问题
1.基本支出、项目支出口径与实际执行及决算数据存在差异
目前部门预算编制中支出分基本支出、项目支出和经营支出。在填报时要求项目支出仅填报市教委安排的专项支出，其余支出均在基本支出和经营支出填列，这样的填报要求只能将学校横纵科研及非本级财政拨款等项目支出列在基本支出中，而决算中项目支出包含教委专项、横纵科研项目及非本级财政拨款项目等支出，由此导致预算填报基本支出口径与决算时的基本支出口径不一致，预算编制中的基本支出口径比决算口径大，在进行预决算数据比较分析时,基本经费中人员支出与公用支出比例、基本支出与项目支出比例均存在较大差异，不利于报表利用者对报表信息的真实获取。
2.基本支出按“类”级科目进行预算编制与决算数据无可比性
支出大类分基本支出、项目支出、经营支出，在预算编制时基本支出要求按经济用途中的“类”级科目即工资福利支出、商品服务支出、对个人家庭补助支出、资本性支出等进行归类。因为基本支出本身口径就比实际执行时大，包含了教委专项以外的项目支出，所以再按照错误的口径编制“类”级科目的预算数，该数字与决算数据没有可比性。
（二）高校校内预算编制存在的问题
1.重视支出预算，轻视收入预算
高校一般为全额拨款事业单位，主要的资金来源为财政拨款，因此在编制校内预算时主要关注支出预算的编制，花钱的事项一个个的安排，但对除了财政拨款外的收入就没有支出那样重视。比如非税收入预算能否百分之百实现，因创收能力有限导致不多的一些其他收入预算能否一一落实，却没有太多人重视。这种轻收入重支出的思想，势必会使学校的收入预算不像支出预算那样责任落实到人或校内单位，因此很容易到年末，支出预算完成，收入预算未完成，造成当年入不敷出，长此以往后果不堪设想。
2.确定基本支出预算和项目支出预算时不精细
在编制部门预算环节，因为是学校总收入安排总支出，并且目前的部门预算表中要求项目支出仅填报教委专项，学校就将除教委专项资金对应的其他所有当年收入安排的支出填报在基本支出中。但在校内预算编制时，就要通过分析收入来源来确定对应的支出是基本支出还是项目支出。如果在确定校内预算基本支出额度这个环节不精细，按粗犷的方法计算编制，没有将部门预算中基本支出中包含的项目支出全部剔除，势必导致将未剔除的项目支出额度安排成基本支出额度，使学校基本支出预算安排溢出，若当年全部按安排的预算额度支出完毕，那就为时已晚，学校资金已经覆水难收。
3.编制支出预算时不分资金来源
校内预算的编制会落实成每个事项对应的资金，呈现的是一个个项目。按照“收支平衡”的原则，学校设立了收入项目和支出项目，并且收入项目合计金额等于支出项目合计金额。但对于支出项目到底对应的是哪类资金，一般不明确，于是在预算执行的费用归集时就不知道是归集到预算内还是预算外。等到年末进行决算填报时，只能人为拆分数据。此外，这种校内预算支出项目因未分清资金来源，不能准确判断学校各类资金来源对支出的影响程度；同时，也会分不清学校可支配资金与院系可支配资金及其对应支出的承担程度；由此，对校内单位及校级财力认识不清晰，在遇到重大资金支出决策时就会欠缺有理有据的判断，容易出现决策失误。
4.编制过程不重视审核环节
在进行基本支出和项目支出的预算编制环节，一般的做法是由校内所管职能部处负责申报预算，这种分工很清晰，但欠缺审核环节，学校预算编制组只是起组织和汇总功能，缺乏对收集到的数据的审核论证，从而导致预算数字不实，影响预算的准确性，进而影响执行进度和决算结果。
5.落实回收、分摊事项责任不清晰
预算编制是学校预算目标的分解，要按内容分解到校内单位或责任人。依据学校内部政策，会存在需要回收的款项和需要分摊的款项，但在目前只是重视支出预算的院校，往往不重视回收、分摊事项的落实，在预算编制环节未能将其明确到责任主体，或者将此类事情忽视，觉得与预算编制无关。正是因为没有在预算编制环节加以考虑，在以后的预算执行中就很难贯彻和实现。
二、高校预算编制精细化的对策
（一）高校部门预算编制精细化对策
1.建议改进部门预算的填报要求
受目前上级主管单位对部门预算填报要求的限制，高校的部门预算不能真实的反映出基本支出和项目支出预算。建议上级部门改进部门预算填报要求，将学校横纵科研项目和非本级财政拨款项目从基本支出中剥离，在项目支出中单独填列，同时在“教育事业收入”中将“横纵科研收入”单独列示，在“其他收入”中将“非本级财政拨款”单独列示。
2.明确“类”级人员科目的核算范围
以往“类”级人员科目包含“工资福利支出”和“对个人和家庭补助支出”，高校在职人员支出主要在“工资福利支出”中列示，但在“对个人和家庭补助支出”中除了核算离退休人员支出和学生奖助学金外，仍有一些在职人员支出在该类中体现，不利于报表利用者对学校在职人员支出数据的获取。在编报2018年部门预算的要求中，上级部门已调整了部分政府收支经济分类科目的含义，明确在职人员支出全部在“工资福利支出”中编报，离退休人员支出及学生奖助学金在“对个人和家庭补助支出”中编报。
（二）高校校内预算编制精细化对策
预算与决算关系密切，虽然学校部门预算与决算口径不尽相同，但分析出差别后，在做校内预算与决算时是可以掌控口径一致性的。
1.细化收入预算的编制
学校收入预算能否顺利落实，取决于收入预算编制的精细化，同样也关系到学校当年是否能收支平衡。学校要将各类收入梳理清晰，不仅要细化收入，还要明确各类收入的校内责任主体，方能在预算执行环节加以落实，在预算绩效环节进行考核。
2.校内预算编制时要分清基本支出和项目支出
基本支出与项目支出区分界限在于资金来源，有指定用途的资金对应的支出一般是项目支出。在编制校内预算时根据学校收入预算，通过分析梳理各类收入，明确收入对应安排的是基本支出还是项目支出。虽然在编制部门预算时没有那么细化，但在编制校内预算时是非常关键的。在确定好正确的基本支出预算额度和项目支出预算额度的同时，两类支出对应的收入预算额度也同时确定，方能进行下一步的各类事项的安排。
3.校内编制支出预算时要分清资金来源
2013年新出台的高等学校会计制度，明确要求“教育事业支出”、“科研事业支出”、“行政管理支出”、“后勤保障支出”、“离退休支出”科目要按“财政补助支出”、“非财政专项支出”、“其他资金支出”等进行明细核算，可见在预算编制时不同事项对应的资金要分清资金来源，这样在执行过程中才会按照科目设置要求正确进行费用归集。
在2017年上级批复部门预算时，对于财政补助收入中的基本经费已经按照学校上报的经济分类中的“款”级内容及预算额度在国库资金中对应批复，这更要求高校在安排校内支出预算时即由事项转化为项目的过程中必须明确资金来源，以便预算执行时的操作。而且，将支出预算分出资金来源，会使学校财力一目了然，在做重大资金决策时更是心中有数。
4.作好校系两级可支配收支的预算编制
很多学校的预算就像部门预算一样，大收大支，收支平衡。但在编制预算收入时拆分出校级可支配收入和校内单位可支配收入是非常必要的；当学校编制出对应的支出预算时，校级和校内单位的财务收支状况清晰可见。若校系两级单位因资金问题博弈时，会避免盲目定论的现象出现。
5.加强预算编制中的数据审核
编制预算是对学校一个自然年度的总体工作目标所涉及的资金活动的涵盖，预算数据的准确性是学校年度资金活动和能否实现工作规划的有利保障。因此必须加强预算数据的审核，尤其是在教育事业收入、经营收入、基本支出中人员支出、基本支出中公用支出等方面必须作到按细项审核，如基本支出中人员费，其中在职人员费预算应细化成按各类发放名目、各类保险进行审核确认。再如基本支出中的运行维护支出涉及水、电、气、暖、安保、网络、电话等方面的支出，也应加强预算数据的审核。
6.将回收和分摊款项落实到责任主体
依据校内部政策，学校的回收款项和分摊款项也是对校级支出的有利补充。虽然从学校部门预算角度看，似乎不影响学校整体的收支；但从校内预算角度看，还是与校系两级收支有着密切关联。所以，回收和分摊款项是预算编制中不容忽略的内容，在预算编制环节就要将任务明确到校内责任单位或个人，以便日后能够在预算执行环节顺利落实。
从近年高校预算执行、决算工作要求及预决算分析的视角反观学校的预算，发现了预算编制环节存在的问题并提出了对策。学校部门预算与校内预算并不是两套预算，也不是两套仅是预算总数一致的预算，部门预算与校内预算不应相互脱离。校内预算应该是部门预算的细化与分解；校内各单位预算在审核、加工、汇总后应形成学校的部门预算。高校应该把目前分两个步骤编制的部门预算与校内预算合二为一，这样编制出来的部门预算才真实有据，从而增强了预算目标的可执行性和透明性。
参考文献:
[1]张曾莲 《高等教育经费监管研究》 经济管理出版社 ISBN978-5096-4479-9 2016年8月
[2]王志宇 《全面预算管理》 南开大学出版社 ISBN978-310-05337-7 2017年
[3]尹文博 “精细化管理下我国高职院校绩效预算管理体系建设研究”硕士论文 中国人民大学 2013年9月
[4]财政部国库司 《2014预算执行专题调研成果选编》 经济科学出版，ISBN978-7-5141-6093-2 2015年
[5]宣杰 “高校财务层面内部控制评价” 会计之友 2016第6期 P96-99页
