基于“放、管、服”改革背景下优化

校院两级财务管理体制研究

山西师范大学 邓先骐 闫永红 康泰 吉苑珲

【摘要】立足校院两级财务管理体制改革，以s大学为研究对象，本文对财务管理体制涉及的事权、财权、激励机制以及内部财务管理与监督存在的问题进行了深入分析，提出了以“放、管、服”改革理念为指导，进一步优化校院两级财务管理体制的建议。

【关键词】校院两级；财务管理；体制

一、引言

财务管理体制是指划分企业财务管理方面的权责利关系的一种制度，是财务关系的具体表现形式。目前学界关于“财务管理体制”有以下两种观点：

第一种观点认为，财务管理体制是调节和反映财务关系的制度和办法。

王大勇认为：“体制，是指国家机关、企业事业单位的权限划分和按照这种划分所设置的机构，所形成的组织、制度与体系。”其核心是管理权限的划分。财务管理体制是调节和反映财务关系的制度和办法。高等学校财务管理体制是正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式，是国家预算管理体制的具体化，是教育管理体制的重要组成部分，是高校经济活动正常运转的核心和基础”。

第二种观点认为，财务管理体制是指企业处理财务活动时的组织框架和管理机制，主要包括财务管理权限的分配和财务管理机构的设立等内容。

白云龙认为：“体制问题是管理工作中的根本问题。完善高校内部的财务管理体制，其实质是学校内部财务管理权限的调整和再分配，其中隐含着利益关系的界定和划分。”罗小红认为：“高等学校财务管理体制是高等学校财务关系的表现形式，是高等学校财务管理权限划分和财务管理机构设置的体系制度。”程相斌认为：“财务管理体制的核心是划分财权，建立和完善经济责任制度财务管理体制是通过合理划分财权，建立责权分明、责权利相结合的经济责任制，以理顺财务关系，使高校的财经工作和财务活动在校（院）长、总会计师和学校财务机构的领导和组织下顺利进行。”

    在本研究的财务管理体制是以调节和反映财务关系的制度和办法为内容，主要包括财务管理权限的分配和财务管理机构的设立等；从而揭示学校与学院之间的责、权、利关系、学院财务管理机构与监管体系和学校激励机制方面存在的问题，真正建立起“责权分明，事权、财权清晰”的财务管理体制。

二、案例背景

本研究是以S大学校院两级财务管理体制为研究对象。九十年代末期，随着招生规模扩大、S大学科学研究水平的提高和学科建设发展，学校办学定位从教学型转变为教学研究型大学。过去以系为基本教学单位、学校统一管理的体制已不适应学校发展的要求，确立了以系组建学院的自主办学改革方向，初步形成了由学校统一领导，学院分级管理，财务部门统一核算的财务管理体制。虽然经过十几年来高校的改革与发展，不断完善管理机制，注入学院自主办学新动力，但与新形式下高校的发展要求仍显不足。

2016年S大学制定了“十三五”发展规划，明确提出要把推进校院两级管理体制改革作为学校改革的首要突破口，明确划分职能部门的管理权限与责任，扩大学院管理自主权； 要“清单式”确定学院在教学、科研、管理等方面的管理权限与相应责任，切实促进管理重心下移，进而优化管理流程，规范权力运行。2017年教育部等五部门联合出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革》的若干意见，从专业设置、人员编制、用人环境、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理、监管服务八个方面提出了指导意见，是在国家战略层面上做出的重大部署。因此，以“放、管、服”改革理念指导校院两级财务管理体制改革，是新时代的要求，也是学校改革发展的要求，对于促进学校内涵发展有着重要的现实意义。

三、问题与分析

S大学与学院在责、权、利关系及监督管理方面存在三个问题：

（一）事权与财权不匹配，学院自主经费不足

S大学2016年统计数据显示，学校公用经费总投入占总收入的30%。

公用经费使用主要有三个流向：第一，业务管理部门对学院发展的二次投入，占公用经费总投入的39.8%。第二，学院维持基本运转的日常经费，占公用经费总投入的10.4%。第三，学校服务保障性经费，占公用经费总投入的49.8%。

成因分析：过去教育经费整体投入不足，学校集中财力办大事而忽视二级学院自我发展的传统模式根深蒂固。一方面学科建设、科学研究、教学改革等关系提升学院发展水平的重大项目，都是由学校业务管理部门集中财力来规划、牵头、考核，学院执行；另一方面学院对自身的发展缺乏长期规划，多年形成的“等、靠”思想并未消除，自主办学的意识与能力还未形成，学校的发展规划并没有完全转化为学院内在发展的动力。事权集中在学校业务管理部门，财权自然下放不够，学校的发展规划也就难以完全转化为学院内在的发展动力。

（二）激励机制没有发挥应有作用

绩效工资是学校激励机制的一种重要手段，是体现教职工劳动质量和数量的一个关键指标，是调动教职工工作积极性的一种有效途径。因此，在此研究中重点关注。

绩效工资分为基本绩效和奖励绩效两类。S大学对绩效工资发放办法是：基本绩效主要依据教职工的职称、职务、学历确定标准，以职工考勤为依据发放；奖励绩效主要是依据教职工工作任务完成情况、贡献大小、工作态度、服务质量等方面因素确定，根据2016年统计数据显示：基本绩效额度占绩效工资总量的77.06%，由学校主导分配；奖励绩效额度占绩效工资总量的22.94%，其中，学校主导分配的奖励绩效额度占绩效工资总量的14.86%，学院自主分配的奖励绩效额度占绩效工资总量8.08%。

成因分析：基本绩效占比过大，奖励绩效占比过小，学院自主分配的绩效占比更小，这种绩效分配结构与学校改革力度有关，主要存在求稳思想，有平均主义倾向，没有完全体现主要由教师队伍组成的学院知识价值，没有发挥绩效工资的激励机制来调动学院积极性的作用。

（三）学院内部财务管理与监督能力有待加强

在两级财务管理体制中，学校层面有完整的财务、资产、教学等管理机构以及内外部审计、监察等监督机制，并延伸到二级学院财务管理活动的各个方面，但作为相对独立经济主体的二级学院，财务管理与监督保障能力仍显不足，学院内部建立的党、政、工会组织，对涉及经济活动的管理与监督协调不够，除对职工个人绩效分配关注程度比较高外，其他经济目标的执行过程和执行结果没有足够的重视。

学院内部财务管理和监管力度薄弱，是因为学校实行校院两级管理体制后，重心并没有下移，职能部门管理过多过细，学院长期缺编缺人，承接力不强，弱化了内部管理和监督。

四、结论与建议

综合分析s大学校院两级财务管理体制实施效果，并没有完全达到改革目标，传统的集中管理思维与方法并未完全消除，以办好学院才能办好大学的认识并未统一。因此建立以服务为引领、放管结合的改革理念，深化两级财务管理体制改革显得尤为重要。建议如下：

（一）以促进学院发展为导向，构建校院两级内部管理体系

学校应该站在顶层设计的角度，规划学校发展目标，进一步明晰校院两级事权和职责，加大对学院的经费投入，要按照内部控制要求，全面梳理财务管理方面规章制度，经济活动中没有规范约束的制度、要补“短板”，不适应学校发展的制度、要清理，操作性不强的制度要优化，实行负面清单管理改革，充分发挥学校“服务、指导、协调、考核、监督”的作用，提供学院良好的发展环境。

学院应在学校总体规划下制定自我发展目标，充分发挥学院在人才培养、科学研究和社会服务的作用；应在学校制度环境的约束下，建立和完善学院自身发展的规章制度，管理和规范学院的内部事务，应重视学院的财务管理工作，重大财务问题纳入学院会议议题，并任命专职或兼职的行政管理院长，对全院的财务活动进行统一管理，与学校相关职能部门有效对接，指定专职、兼职或联络的财务人员，协助学院做好财务预算、执行、管理等财务工作。这样学院的财务管理就具有计划性和专业性，避免了诸多因财务业务生疏问题而产生的工作“摩擦”和效率低下。

（二）注重“经济人”的导向作用，创新激励机制

“经济人”假设是指在市场经济活动中，不论是厂商还是消费者都在市场规律的作用下追求自身利益的最大化。公共选择理论的创立者布坎南认为，追求自身利益最大化的行为不但存在于经济市场，在政治市场上也依然存在。在优化校院两级财务管理体制的过程中也应关注“经济人”的导向作用，创新激励机制。

一方面，要提高学院自主分配的奖励性绩效总量。奖励性绩效是对工作业绩突出和创新的鼓励，在调动学院职工积极性方面发挥了重要作用。但是，学院自主分配的奖励性绩效总量过低，并没有完全体现教师的知识价值，激励机制有待进一步完善。

另一方面，要合理确定绩效总量中的 “基本绩效”与“奖励性绩效”的比例。“基本绩效”占比过大容易导致平均主义，起不到应有的激励作用；“奖励性绩效”占比过大，容易使教职工缺乏安全感，影响学校稳定，也助长功利性的工作倾向，产生“一切向钱看”的现象。为此，学校应广泛调研，认真研究，充分论证后进行试点，探讨出最符合本校发展状况的绩效工资分配方案。

（三）以“责任到人”为导向，完善考核监督机制

所谓的“责任到人”是指，一件事情进行的好坏优劣其结果应有具体的某个人来负责。在这一理念的指导下，考核监督机制应从以下几方面进行改善：

首先，不同层级的考核均应有考核细则。学校和二级学院的工作需要考核，学校投入的项目经费要考核，教职工的工作绩效需要考核，学校应根据具体情况，确立具有科学性强、操作性好的考核细则来保证安排的工作高效、有序、优质的进行。

其次，考核细则的贯彻落实应确立“第一责任人”。学校的考核工作，项目繁多，工作琐碎，由诸多的职能部门来负责实施，但是每一职能部门必须确定某一考核细则实施好坏的第一责任人，确保考核工作优质高效的进行。同时，工作和项目等实施的好坏应与“第一责任人”的绩效挂钩。

最后，财务公开是最好的监督方式。一方面学院应在一定范围内定期公示教学、科研和学科建设等工作的年度目标考核结果和预算执行与评价情况，另一方面学校应该把重大项目的基本信息和运行情况公开，接受广大教职工的监督。这样既可以对考核对象起到督促和激励作用， 也可以防止项目实施人员在工作过程中违规现象的发生，从而避免“一管就死，一放就乱”的现象发生。

参考文献

[1] 王大勇 武汉大学.下放权限 明确责任 注重绩效 完善二级财务管理体制[J].财政监督

[2] 华兴夏.可持续发展目标下的高校财务管理体制.[J].财务理论

[3] 乔春华. 财权配置是高校财务管理体制的核心——论高校财务管理体制研究[J].高校财务

[4]王永光.布坎南公共选择理论的政治哲学研究[M].天津： 天津市社会科学院出版社,2013